As garantias administrativas

As garantias administrativas - as garantias petitórias e impugnatórias em especial

     As garantias administrativas são garantias efectivadas pelos órgãos da Administração Pública com mecanismos de controlos criados por lei para assegurar o respeito da legalidade e a observância do dever de boa administração e, também, o respeito pelos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares.

     Existem, dentro das garantias administrativas, as que funcionam como garantias da legalidade e as que funcionam como garantias de mérito (as que não apreciam a legalidade de um acto mas o seu mérito de um ponto de vista não jurídico – se são convenientes, adequadas, oportunas, etc) e, por outro lado, as garantias de tipo petitório (têm por base um pedido) e as garantias de tipo impugnatório (têm por base uma impugnação – isto é, há um acto administrativo, já praticado, a atacar).

     No que diz respeito às garantias petitórias, há que considerar cinco espécies:

1. O direito de petição - Faculdade de dirigir pedidos à Administração Pública para que tome determinadas decisões, preste informações ou permita o acesso a arquivos seus ou a processos pendentes, não havendo qualquer ataque a acto já praticado mas sim um requerimento de algo que se pretende obter.

2. O direito de representação - Faculdade de pedir ao órgão administrativo que tomou uma decisão que a reconsidere ou confirme, em vista de previsíveis consequências negativas da sua execução.

3. O direito de queixa - Faculdade de promover a abertura de um processo que culminará na aplicação de uma sanção a qualquer entidade sujeita ao poder sancionatório da Administração.

4. O direito de denúncia - Acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrência de um determinado facto ou a existência de uma certa situação sobre os quais aquela autoridade tenha obrigação de investigar.

5. A oposição administrativa - Contestação que em certos procedimentos administrativos os contra-interessados têm o direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados por outrem à Administração, quer as iniciativas da Administração que esta tenha resolvido divulgar ao público.

     As garantias impugnatórias têm sempre como pressuposto uma actuação da administração que seja lesiva para o particular e definem-se como o meio de defesa do particular relativamente a tal comportamento. As garantias impugnatórias assumem normalmente a forma de reclamações, que consistem no pedido de reapreciação do acto administrativo lesivo. A reclamação é dirigida ao autor do acto lesivo, nos termos do artigo 158, nº2, alínea a) do CPA.

   No CPA estão também previstos o prazo de interposição da acção de impugnação do acto administrativo (15 dias, nos termos do artigo 162) e também o prazo de decisão da reclamação feita pelo particular (30 dias, de acordo com o disposto no artigo 165 do CPA). Para efeitos do disposto no artigo 163º, a reclamação do acto administrativo, não suspende os seus efeitos, no entanto, e por força do artigo 59º do CPTA, a reclamação suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto sobre que incide.

   A reclamação pode fundar-se em dois motivos distintos. nos termos do artigo 159º do CPA, a reclamação do particular pode ter como fundamento uma ilegalidade ou o simples demérito do comportamento administrativo. A reclamação apresenta ainda um carácter facultativo. isto significa que a sua utilização não esgota todos os meios de impugnação. A sua utilização não invalida a utilização de outros meios para atingir o mesmo fim (artigo 161, nº1 do CPA).

 As garantias impugnatórias são aquelas em que, perante um acto administrativo já praticado, os particulares são admitidos por lei a impugnar esse acto, isto é, a atacá-lo com determinados fundamentos com vista à sua revogação ou modificação (158º/1 do CPA). Existem quatro espécies, conforme o disposto no art. 158º, nº 2 do CPA:

1. A reclamação – Meio de impugnação de um acto administrativo perante o seu próprio autor. Os actos administrativos podem, regra geral, ser revogados pelo órgão que os tiver praticado; e, sendo assim, confia-se que o autor do acto não se recusará a rever e, eventualmente, a revogar, substituir ou modificar um acto por si anteriormente praticado. Há uma expectativa de que uma análise mais atenta do assunto levarão o autor do acto impugnado a rever a sua própria posição quanto a ele. Em regra, pode reclamar-se de qualquer acto administrativo, no entanto não é possível reclamar de um acto que decida anterior reclamação ou recurso administrativo, excepto com fundamento em omissão de pronúncia (161º CPA). A reclamação não suspende a eficácia do acto reclamado e deve ser apreciada e decidida no prazo de 30 dias, conforme o 165º CPA.

2. O recurso hierárquico – Meio de impugnação de um acto administrativo, que tenha sido praticado por um órgão subalterno, perante o respectivo superior hierárquico, a fim de obter deste a revogação, modificação ou substituição do acto recorrido, conforme o 166º CPA. Tem uma estrutura tripartida (o recorrente, o recorrido e a autoridade de recurso) e tem como pressupostos: hierarquia, que o acto tenha sido praticado por um subalterno e que este não tenha, por lei, competência exclusiva.

   Nos termos do artigo 166º do CPA, o recurso hierárquico pode ser definido como o pedido de reapreciação do acto administrativo dirigido ao superior hierárquico do seu autor. Tal como acontece com a impugnação, pode fundar-se numa ilegalidade ou no simples demérito do comportamento administrativo. Podem distinguir-se duas espécies de recurso hierárquico :

• Recurso hierárquico necessário : utilizado quando o acto administrativo impugnado por via administrativa não o podia ser também por via jurisdicional;
• Recurso hierárquico facultativo : utilizado quando apesar de ser possível o recurso  à impugnação judicial, a impugnação administrativa funciona como uma tentativa de levar a própria administração a satisfazer a pretensão do interessado.

   Normalmente, o recurso hierárquico é dirigido ao mais elevado superior do autor do acto administrativo lesivo, sendo que o seu prazo de interposição é de 30 dias (no caso de se tratar de um recurso hierárquico necessário). Se, por outro lado, estivermos perante um recurso hierárquico facultativo (168º, nº 2, do CPA), decorre um prazo idêntico ao da impugnação contenciosa. A intervenção daqueles que são titulares de um interesse diferente ao do interessado (contra-interessados), e mesmo do autor do acto administrativo lesivo, está expressamente prevista nos artigos 171º e 172º do CPA.

3. O recurso hierárquico impróprio – Recursos administrativos mediante os quais se impugna um acto praticado por um órgão de certa pessoa colectiva pública perante outro órgão da mesma pessoa colectiva que, não sendo superior do primeiro, exerça sobre ele poderes de supervisão. Só há recurso hierárquico impróprio caso a lei atribua poder de supervisão a um dado órgão de uma pessoa colectiva relativamente a outro órgão da mesma pessoa colectiva, e fora do âmbito de uma relação hierárquica (176º/1 CPA). No mais, são aplicáveis ao recurso hierárquico impróprio, com adaptações, as disposições do recurso hierárquico (176º/3 CPA).

4. O recurso tutelar – Recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto de uma pessoa colectiva autónoma, perante um órgão de outra pessoa colectiva pública que sobre ela exerça poderes de tutela ou de superintendência. Este recurso tem natureza excepcional, só existindo quando a lei expressamente o previr (177º/2 CPA). Só pode ter por fundamento a inconveniência do acto recorrido nos casos em que a lei estabeleça uma tutela de mérito (177º/3 CPA).

     O CPA reconhece expressamente o direito de os particulares solicitarem a revogação ou a modificação dos actos administrativos ilegais ou inconvenientes mediante a utilização de meios administrativos impugnatórios (artigos 158º/1 e 159º do CPA). A legitimidade para o efeito é reconhecida aos particulares que se considerem lesados nos seus direitos subjectivos ou interesses legítimos pelo acto em causa e, ainda, a todos os que possam intervir procedimentalmente na defesa de interesses difusos (160º CPA). Porém, não podem reclamar nem recorrer administrativamente aqueles que, sem reserva, tenham aceitado expressa ou tacitamente, um acto administrativo depois de praticado (59º/4, por força do 160º/2 CPA).

Bibliografia: Curso de Direito Administrativo, volume II, 2011, 2º edição, Diogo Freitas do Amaral

Hugo Ramos nº 22309